汉代以前，政府收入主要依赖于租税。为了增加政府收入，一批法家就想出来一个好办法，他们说盐、酒这些东西人们不能一日无之，如果实行政府专卖，既可以赚好多钱，又不容易引起人们的反感。于是国家开始对盐、酒等物品实行专卖。
最早对茶实行专卖的是唐代，不过那时候茶还是高档消费品，饮用的人不多，因此收入不多，最高不超过40万贯。到了宋代，茶开始步入寻常百姓家，对茶的专卖开始成为政府的一项重要财源。宋代茶叶的主要产区在秦岭、淮河以南，政府在这些地方成立了6个“榷货务”负责对茶实行专卖。
政府规定，茶农所生产的茶不得私自出售，一律要卖给“山场”(“山场”再把收购的茶送到“榷货务”)，收购价格以品质不同差别很大，差的安徽茶15文/斤，好的杭州茶185文/斤，最好的海州茶可达850文/斤。政府给茶农的收购款是预先支付的，茶农要为此付20%的利息。另外，收购时每100斤茶还要扣除25%的‘耗茶’(茶叶会缩水)。总而言之，老百姓和朝廷打交道一定是吃亏的。
当时生产茶叶的成本是这样的，工人工资是60文/天，4个人工可以生产18斤茶。换句话说，成本是13文/斤。扣除利息和耗茶，低档茶根本无利可图。
