最早对茶实行专卖的是唐代，不过那时候茶还是高档消费品，饮用的人不多，因此收入不多，最高不超过四十万贯。到了宋代，茶开始步入寻常百姓家，对茶的专卖开始成为政府的一项重要财源。汉代为了增加政府收入，一批法家就想出来一个办法，把盐、酒这些东西人们实行政府专卖，既可以赚好多钱，又不容易引起人们的反感。到了唐宋时期，茶叶的消费逐渐普及，政府当然又开始打起了它的主意。
蔡京推行了“茶引制度”
宋代茶叶的主要产区在秦岭、淮河以南，政府在这些地方成立了六个“榷货务”负责对茶实行专卖。政府规定，茶农所生产的茶不得私自出售，一律要卖给“山场”（“山场”再把收购的茶送到“榷货务”），收购价格以品质不同差别很大。另外，收购时每百斤茶还要扣除25%的“耗茶”（茶叶会缩水）。总而言之，老百姓和政府打交道一定是吃亏的。
政府收购到茶以后有两种销售方式，一是“官鬻”，主要是卖到国外，对金、夏的贸易普通老百姓是不能染指的。再就是“通商”，卖给商人。商人想做茶叶生意必须首先到东京去交钱，东京也有一个“榷货务”，这个机构是负责收钱的，收到钱以后开具提货单，商人凭提货单到南方的“榷货务”提货。
为什么要这么做呢？因为当时使用的货币是钱和帛，运输非常麻烦，政府就把这项工作转嫁给了商人。另外当时地方政府也常常挪用政府款项，此举也避免了这个弊端。这个称为“入中钱帛”，简称“入中”。
宋朝建立不久就开始和金夏等国打仗，边防军队需要大量粮食，政府又想出一个主意，鼓励老百姓自己把粮食运到边境，驻军收到粮食以后给他们开具“交引”，凭借这个“交引”到东京可以领钱帛，也可以领茶叶的提货单。这个称“入边趋粟”，简称“入边”。
“入边”政策实行以后，很多老百姓都踊跃往边关送粮，拿到“交引”以后他们没有实力做茶叶生意，就把它卖了。这样一来，“交引”就宛如一种有价证券，在东京和各大城市都出现了“交引”的交易所。这个政策为政府省却了采购、运输物资的负担。但是推行既久，弊端渐生。
当时战局吃紧，边防军的需求不断扩大，粮食的价格就被炒上去了。当时中国粮价不过十几文，在河北却高达六十文，在西北更高达一千文。这样一来，大家拿着“交引”到东京去拿钱，政府没有这么多钱；到南方去取茶，也没有这么多茶。政府的财政也日益亏空，不得不想办法改革。景德年间，李特等人实行改革：规定边境地区的粮价。除茶叶以外，增加“香药宝货”、“东南缗钱”作为支付手段，合称“三说”（“说”通“兑”）。这个办法治标不治本，一者难以从根本杜绝边关的舞弊，再者大家对于“香药宝货”、“东南缗钱”兴趣不大，需要的还是茶。政府困境依然如故。
于是不久又实行改革，新办法有两种，一是“贴射法”，就是政府不再收购茶，由商人和茶农自行交易，只要在交易前把政府应得的利润交纳就可以。
另一个是“见钱法”，就是最初提到的办法，在东京交钱，在南方提货。这两个方法有一个共同之处，就是把茶叶专卖和军粮问题分割开来，省却了许多麻烦。新办法实行以后遭到了强烈抨击，因为当时靠东京证券交易所吃饭的人很多，军队没机会捞钱自然也反对。于是各派政治势力就在政治局里倾轧起来，新派失势被流放到海南岛，“见钱法”就变成“三说法”；旧派失势被流放到海南岛，“三说法”就变成了“见钱法”最后新派获胜，茶和边防终于割断了瓜葛。
老问题刚解决，新问题又出现了，统计数据表明，茶叶产量不断递减，只及过去产量的50%。倒不是说茶农不种茶了，而是他们把茶叶偷偷卖给了走私犯。对于走私，政府一向是很有打击力度的。但是厚利之下、必有勇夫，政府防不胜防。随着茶产量的锐减，政府收入不断减少，而经常性的行政支出依然如故。于是有识之士就提出干脆取消专卖制度，对于茶就如同普通货物一样征税。
